Déclarée conforme à la Constitution le 28 juillet 2026, sous réserve de treize interprétations, la loi référendaire est revenue devant les députés à la demande de Félix Tshisekedi. Mais la nouvelle version adoptée le 23 octobre soulève des interrogations sur le respect des prescriptions de la Haute Cour, particulièrement concernant les articles 7, 8 et 9 et la protection constitutionnelle prévue à l’article 220. Décryptage d’un contentieux où la différence entre réviser la Constitution et en adopter une nouvelle est déterminante.
La procédure semblait devoir aboutir à une clarification juridique.
Après avoir saisi la Cour constitutionnelle pour vérifier la conformité de la loi fixant les conditions d’organisation du référendum, Félix Tshisekedi a reçu, le 28 juillet, une réponse favorable assortie de treize réserves d’interprétation. Le chef de l’État a ensuite demandé une nouvelle délibération parlementaire, par lettre du 10 août, afin que les observations de la Cour soient prises en compte dans le texte.
Le 23 octobre, l’Assemblée nationale a adopté une nouvelle version par 346 voix pour, sur 347 députés ayant pris part au vote. Le groupe parlementaire de l’opposition a boycotté le vote en protestant contre l’opportunité de cette séance par rapport à la crise politique et sécuritaire de l’heure.
Selon le compte rendu officiel disponible, treize articles ont été reformulés. Mais une faites par un juriste indépendant sollicité par Congo Guardian relève des divergences entre la rédaction adoptée et les limites que la Cour aurait fixées, notamment sur la possibilité de modifier des dispositions constitutionnelles soustraites aux pouvoirs constitués.
Pour comprendre cette controverse, il faut revenir aux treize articles concernés, puis examiner les différences les plus sensibles.
Treize articles sous conditions
Les réserves de la Cour portent sur les articles 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 19, 21, 23 et 43 de la loi référendaire.
1. Article 3 : qui peut participer au référendum ?
Cette disposition concerne les conditions de participation des électeurs, notamment l’inscription sur la liste électorale et l’interdiction du vote multiple. L’enjeu est de garantir que le scrutin repose sur un corps électoral défini et que chaque électeur ne puisse voter qu’une seule fois.
2. Article 4 : quelles questions peuvent être soumises au peuple ?
Cet article touche au champ des matières pouvant faire l’objet d’un référendum. La question est de savoir jusqu’où une loi ordinaire peut étendre les possibilités de consultation populaire sans empiéter sur les procédures et les limites fixées par la Constitution. C’est un point essentiel, car toutes les questions constitutionnelles ne relèvent pas nécessairement de la même procédure juridique.
3. Article 5 : qui peut prendre l’initiative d’un référendum ?
La disposition porte sur les institutions et les citoyens susceptibles de déclencher la procédure, selon les conditions prévues par le texte. L’enjeu est de délimiter les compétences des autorités publiques et la place accordée à l’initiative citoyenne.
4. Article 7 : quand peut-on envisager une procédure exceptionnelle ?
Cet article concerne le mécanisme envisagé en cas de dysfonctionnement majeur menaçant les institutions, avec l’intervention d’une commission chargée d’examiner la situation. La difficulté juridique consiste à déterminer les conditions de déclenchement de ce mécanisme et à éviter qu’une procédure exceptionnelle ne devienne une voie générale de modification constitutionnelle.
5. Article 8 : quelle place pour l’Assemblée constituante ?
Cette disposition touche à l’intervention des chambres parlementaires et des assemblées provinciales réunies en assemblée constituante. Elle soulève une question fondamentale : une telle assemblée agit-elle dans le cadre des pouvoirs institués par la Constitution existante ou intervient-elle dans un processus d’adoption d’une nouvelle Constitution ?
6. Article 9 : quel texte l’Assemblée constituante peut-elle adopter ?
C’est l’un des points les plus sensibles du dossier. Selon l’analyse de l’arrêt publiée par Congo Inter, la Cour avait encadré les articles 7, 8 et 9 afin de réserver le mécanisme de pétition de 250 000 citoyens et l’intervention de l’Assemblée constituante à l’adoption d’un « projet de Constitution ».
Cette distinction est capitale. Un projet de nouvelle Constitution ne se confond pas avec une loi référendaire destinée à modifier certaines dispositions de la Constitution en vigueur. Les deux procédures n’ont ni nécessairement le même objet ni les mêmes limites.
7. Article 10 : comment informer les électeurs ?
Cette disposition porte sur la vulgarisation du texte soumis au référendum avant le scrutin. L’enjeu est de permettre aux citoyens de connaître les propositions sur lesquelles ils sont appelés à se prononcer, plutôt que de voter sans information suffisante.
8. Article 12 : quelles règles pour la campagne référendaire ?
L’article concerne l’encadrement des rassemblements de campagne. Il pose la question de l’équilibre entre l’organisation du scrutin, le maintien de l’ordre public et l’exercice des libertés politiques.
9. Article 14 : peut-on utiliser les moyens de l’État pour faire campagne ?
Cette disposition vise l’utilisation des biens, des finances et du personnel publics à des fins de campagne. Elle soulève la question de la neutralité des moyens de l’État dans une consultation où les citoyens doivent pouvoir se prononcer sans que les ressources publiques soient indûment mobilisées au profit d’un camp.
10. Article 19 : comment contester les résultats ?
L’article concerne les recours contre les résultats provisoires. L’enjeu est de préciser les conditions dans lesquelles une contestation peut être portée devant le juge compétent et de garantir que le contentieux référendaire puisse être examiné selon des règles définies.
11. Article 21 : quels pouvoirs pour la Cour constitutionnelle après le scrutin ?
Cette disposition touche au contrôle des résultats, notamment à la possibilité de les proclamer, de les rectifier ou d’annuler le scrutin lorsque des irrégularités déterminantes sont établies. Elle renvoie à une question pratique : dans quelles conditions les irrégularités peuvent-elles remettre en cause la validité d’un référendum ?
12. Article 23 : quelles conséquences après le vote ?
Cet article porte sur les effets du résultat référendaire et sur le traitement d’une question rejetée. Il importe de savoir ce que produit juridiquement le « oui » ou le « non », ainsi que les conditions dans lesquelles une question rejetée pourrait être soumise à nouveau aux électeurs.
13. Article 43 : comment encadrer les infractions ?
Cette disposition pénale concerne le renvoi au Code pénal pour certaines infractions. L’enjeu est de garantir que les sanctions applicables soient identifiables et reposent sur une base légale suffisamment claire.
Le nœud du problème : les articles 7, 8 et 9
C’est sur ces trois dispositions que se concentre l’essentiel de la controverse actuelle.
D’après l’expert de Congo Guardian qui requiert l’anonymat pour le moment, la nouvelle version adoptée par l’Assemblée nationale aurait ajouté la possibilité de procéder à la « modification des dispositions constitutionnelles échappant aux pouvoirs constitués ». Elle aurait également réintroduit la formulation « projet de loi référendaire modifiant les dispositions constitutionnelles », là où la Cour avait retenu la notion de « projet de Constitution ».
Pourquoi cette différence est-elle importante ? Parce qu’il faut distinguer deux opérations.
La première est la révision de la Constitution en vigueur, soumise à la procédure prévue notamment par l’article 218 et aux limites de l’article 220.
La seconde est l’adoption d’une nouvelle Constitution, qui soulève la question du pouvoir constituant et de la souveraineté populaire.
La distinction entre ces deux voies est précisément au centre du débat sur la portée du mécanisme référendaire.
Or, l’article 220 protège contre toute révision plusieurs principes fondamentaux, dont la forme républicaine de l’État, l’indépendance du pouvoir judiciaire, le pluralisme politique, ainsi que le nombre et la durée des mandats présidentiels. Il protège également les droits et libertés de la personne et les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées contre toute révision qui les réduirait.
Si la nouvelle rédaction permettait effectivement de soumettre à modification des dispositions que la Constitution soustrait aux pouvoirs constitués, elle ouvrirait une question juridique majeure : une loi ordinaire organisant le référendum peut-elle créer une procédure permettant de contourner les limites posées par la Constitution elle-même ?
À ce stade, aucune modification de l’article 220 n’a été adoptée par le seul vote du 23 octobre et aucun référendum de cette nature n’a été convoqué. Le problème est celui de la portée juridique du mécanisme que la loi entend établir et les portes politique qu’elle aurait ouverte.
La seconde lecture présidentielle : une marge de manœuvre, mais dans quelles limites ?
L’article 137 de la Constitution permet au président de la République de demander une nouvelle délibération d’une loi ou de certains de ses articles. Le Parlement peut alors adopter le texte initial ou le modifier selon les conditions de majorité prévues par la Constitution.
C’est sur cette base que Félix Tshisekedi avait demandé une nouvelle délibération le 10 août, après l’arrêt de la Cour constitutionnelle. L’objectif annoncé était de disposer d’un texte offrant davantage de clarté, de cohérence, d’intelligibilité et de sécurité juridique.
Mais la seconde lecture ne doit pas être confondue avec une autorisation de faire abstraction de l’arrêt. La faculté de modifier une loi doit être conciliée avec l’autorité des décisions de la Cour constitutionnelle, qui s’imposent aux pouvoirs publics.
Le débat porte donc sur deux questions distinctes : les députés ont-ils exercé régulièrement leur pouvoir de nouvelle délibération ? Et la nouvelle rédaction respecte-t-elle les conditions d’interprétation retenues par la Cour ?
L’adoption d’un texte à une très large majorité ne répond pas, à elle seule, à ces deux questions.
Une étape parlementaire encore attendue
Après son adoption par l’Assemblée nationale le 23 octobre, le texte doit retourner au Sénat pour une seconde lecture avant sa transmission au chef de l’État en vue de sa promulgation. Le Sénat devra donc examiner le texte qui lui sera effectivement transmis et apprécier les divergences signalées.
La comparaison avec l’arrêt du 28 juillet est indispensable pour déterminer si les réserves ont été intégrées fidèlement ou si certaines dispositions ont été élargies.
La Cour constitutionnelle pourrait, le cas échéant, être appelée à examiner une nouvelle contestation dans le cadre d’une procédure recevable. Il serait toutefois prématuré d’affirmer que la loi sera nécessairement annulée ou que les dispositions contestées sont déjà déclarées inconstitutionnelles.
Au fond, et de l’avis des experts, l’affaire dépasse la technique législative. Elle pose une question de principe sur la hiérarchie des normes et le fonctionnement des institutions : jusqu’où le Parlement peut-il aller lorsqu’il réexamine un texte déclaré conforme sous réserves ?
La réponse dépendra moins des déclarations politiques que de la comparaison rigoureuse entre l’arrêt R.Const. 2695 et la version définitive de la loi. C’est à cette condition que l’on pourra établir si l’Assemblée nationale a corrigé le texte conformément aux exigences de la Cour ou si elle a introduit des formulations susceptibles de raviver le contentieux constitutionnel.
Albert Osako
